改革开放以来，随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，社区建设管理在加强城乡管理、服务居民生活、提升文明程度、发扬基层民主等方面的作用越来越突出。我市作为苏南地区改革开放的领军城市，随着经济建设大发展和城乡一体化进程高速推进，一个个具有现代化气息的新型社区拔地而起，但随之而来的是这些新型社区的建设与管理问题，尤其城乡一体化建设过程中数量不断增多的新型农村社区，这种社区脱离了原来乡村的归属，不存在村的实体，但相较于城市社区，又表现出诸多乡村特性，是兼具城乡双重特征的典型新型社区。随着越来越多的农民向此类社区集中居住的步伐加快，解决好失地农民进社区后出现的各种矛盾和问题，构建新型农村社区已经成为社会普遍关心的热点问题，亦是在城乡一体化进程中新型社区管理中要面对的新挑战。面对这些新情况，市综治办以大新镇新东社区为样本，对城乡一体化进程中新型社区管理问题就行了一些有益探索。
        一、基本情况
    新东社区位于大新镇滨江新城东部，由新东小区（安置小区）、富华佳园（商业小区）、望江水岸（建设中）三个小区组成，辖区总面积0.21平方公里，现入住2953人（新东小区563户、1632人，富华佳园301户、1321人），预计总人口规模约11000人，现社区人口的居住密度较小，居民的受教育程度不同，社区居民主要来自于原大新村、段山村、新海坝村、新凯村等。社区建有社区管理服务中心，管理服务体系科学完善，系列配套设施建设齐全。根据2010年大新镇城乡一体化总体布局，新东社区作为城乡统筹发展进程中典型的新型农村社区，在社区建设管理方面积极探索新方式、总结新经验，一步步践行着农村社区化、服务多元化、社区网格化、管理信息化等新理念新思维，社区工作成绩斐然。
        二、存在问题
    新东社区作我市城市和农村统筹发展以及改革试点的前沿阵地，在不断推进改革创新与探索之下，基于方式的改进和理念的创新也使社区管理逐渐显现出一些现实的问题与矛盾。
    1、社区居委会承担政府行政职能过多
    目前法律规定了社区居委会应当协助政府进行工作，但是却并没有明确规定具体限制，导致政府行政工作下沉的随意性较大。就新东社区现状来看，其承载了上级政府过多的行政性事务，更偏向于政府“行政”组织的延伸。首先，社区事务主要由政府主导，社区活动也由政府主推。据一位社区工作人员讲，社区现承担的基本事务就包括党团建设、社会救助、计划生育等几十项，例如计划生育工作，就得做计生台账和配合计生部门处置，综治维稳工作，要随时掌握信访户信息并及时参与调解等等。“挂牌子、迎检查、搞活动”等临时性行政类事务工作又占了日常工作的很大一部分。加上政府下派工作往往有明确的检查、考核、评比要求，社区工作人员的主要精力用于应对处理各类行政事务，真正投入到公共服务的比例不多。其次，一些业务部门对社区职能不甚明确，向社区分派了大量社区力所不能及的事务，有些业务部门工作进入社区后，自身职能错位，工作转嫁给了社区。工作人员反映，社区内5个办事员差不多每个人要负责三个业务条线，计生、信访、卫生等条线工作繁杂、台账繁多，平时社区办要求工作人员每天至少花半天时间走访居民，加上条线安排的工作根本有心无力，台账很多时候要回家开夜工。行政工作任务繁重，导致了社区居委会该干的事干不好，其它工作更是疲于应付。
    2、居民参与社区建设热情不高
    国家在广大农村推行村（居）民自治制度，其特征为自我管理、自我服务、自我教育，就调查情况来看，新东社区自治现状和理想的社区治理模式仍然存在很大差距，居民们的总体社区自治意识和社区建设意识还不强，参与社会管理意识淡薄，社区事务参与率还较低。社区居民参与社区活动的多数为中老年人和非政治性事务的参与，比如文化体育活动、治安志愿巡逻以及环境卫生等一些活动，而对于社区选举等政治性事务则较少参与，社区年轻人工作压力相对较大，参与社区事务的时间少、社区建设的热情普遍不高，导致社区发展的内部动力不足，社区的管理与建设主要靠的还是政府的外部推力，在习惯了政府统包管理的模式下，政府不推社区就不转，这样的“先天不足，主靠政府”的基本管理运作模式实际上仍然是政府单一指导下模式，把社区建设混同于基层政权建设，混淆了社区的本质——实行居民自治。
    3、公共服务设施配置还有待完善
    社区基础设施分为生活服务设施、市政设施、公共服务设施三大类，新东社区内供水、燃气、道路交通、环境卫生等市政设施比较完备；社区周边商业设施也比较齐全，周边现有51间商铺，已开业的约占50%，网点布局相对合理，超市、服装店、餐厅等生活服务设施较为完善。社区现配有健身步道、球场、书吧、电子阅览室、健身室、儿童房等服务设施。作为新建社区，社区各项设施配置均相对齐全，但就调查来看，居民对于公共服务设施呈现质大于量的要求，对于儿童服务设施、文化设施、老年人服务设施等不仅有量的需求，更希望设施标准有所提高、贴近居民生活实际，并体现丰富的社区文化和内涵，也有部分居民反映社区一些功能室与居民们关系并不大，不一定非要设立，似有闲置浪费社区资源之嫌，应在配套规划时多参考群众建议，设立更多与居民实际生活相关的设施及场所。
    4、人户分离现象普遍存在
    据有关规定，原则上公民应在经常居住的地方登记常住人口，经常居住地和常住户口登记地二者一定要一致。自原大新、段山、新海坝等村拆迁后，该些村属的农民陆续搬进了社区，也有一部分农民选择进城购房的。搬入小区的动迁居民现有563户、1632人，多数户口仍在原村，鲜有去派出所办理变更登记的，造成实际居住地与户籍地不一致，而在市区购房的，则是人已搬走，但户口没迁走。这些离开了原户籍所在地，通过买房、安置等方式，迁到社区居住生活的居民中大多数并没有按规定迁移户口，人户分离现象严重，这不仅对社区居委会的计划生育、社会保障、治安管理等管理服务工作造成了严重困扰，大量的人户分离同时会造成统计人口数与实际居住数不相符合，影响市政配套设施建设的科学规划，导致社区及周边配套设施建设不及时，使居民孩子上学、就医等受到影响。
    5、物业管理存有远虑
    新东社区对物业实行外包管理，小区现有动迁房20幢、住宅总套数1254套，建筑面积197224万平方米。按照有关政策拆迁安置小区前三年免收物业费，光新东小区，政府每年就需支付物业公司201万物业管理费，一方面是政府压力过大，另一方面则是三年之后可能存在的缴费难问题，按小区内一套100平米的安置房屋来算，居民就需缴纳1200元物业费，在与居民交谈中发现不少居民对于日后的物业费缴纳问题或多或少存在抵触情绪心理，更有居民明确表示不愿意缴纳的。在物业管理上，作为新建封闭式小区，小区入现住率较低（20%），外来人口也相对较少（占总人数15%），小区的监控运作、门卫登记、车辆进出管理等方面都相对较好。但是社区的养狗问题比较严重，多数养狗居民未主动办理犬证，犬只随地“方便”、在小区内乱窜，对小区环境卫生和治安存在一定影响，物业劝不得说不得，只能负责“善后”工作。一些房屋则存在小裂缝的等问题，虽多次进行沟通，但效果不甚良好，一定程度上导致社区居民对于物业管理以及居委会的不满。作为新小区，停车、群租、治安等的很多问题还并未显现，但是随着入住率的增加和外来人口的增多，从长远看来管理并非易事。
    6、社区队伍发展受限
    如果说行政事务过多是导致社区事务繁多服务效率低下的外部因素，那么社区队伍的科学建设则是决定服务质量的内在因素。新东社区现有社区专职工作人员7名，其中大学以上学历6人、高中1人，年龄结构20-30岁5人，30至40岁2人，社区工作3年以上的2人，1年以上4人，不足1年的1人。社区待遇低是限制队伍发展的首要原因，新东社区办事员年收入待遇不足 4万，而据2012年劳动工资统计年报，苏州市2012年度城镇单位在岗职工平均工资为57622元，社区在吸纳高学历人才后，以何优势留住人才，是社区队伍发展所面临的严峻问题。其次是缺乏专业型人才，在司法、法律咨询、信访等工作层层下派到社区居委会后，基本上均由社区工作人员开展，虽然上级部门会定期安排相关条线的专业人员对各个条线人员进行专业知识培训，但社区各条线工作人员都是非专业人员，负责条线多而杂，专业水平提升必然受限，很难以有质的提升，使得工作人员限于技能水平想开展好业务也不易，社区服务就容易流于形式。再而社区内5名办事员从事社区工作从均在1年左右，实际经验都相对缺乏，社区对于专职工作人员的组织、策划、调解、沟通、应变等综合能力培训也还有待进一步加强。
    7、居民生活保障长远问题
    土地作为农民的最基本生活保障，承担着就业和养老双重功能。撤村建居以来，居民现所反映的最直接问题是“无田种、无班上”，就业难主要集中在原大龄农民、纯农民群体，他们由于年龄、体力、文化、技能方面的限制，导致就业范围小，很难找到合适的工作岗位，失去土地就往往就意味着失业。虽然镇有关领导联系过企业要求对于拆迁户未到退休年龄的人放宽对于他们的用工条件，社区也要求物业公司尽量录用本社区的居民做保洁跟保安，但是上述人员就业率仍只有50%左右，有些农民则在分得数套房屋后就不愿再上班。另一方面，现阶段征地补偿是一次性买断，大多农民都分到三套房屋或几十万元至上百万元不等的补偿款，居民大都过上了丰衣足食的生活，居民通过售房、补偿得到大额款项，但受年龄、受教育程度等的限制，多数农民缺乏投资和长远规划理念，补偿款主要用于生活消费，一些居民反映小区内新车越来越多，其中不乏高价车。也有居民终日无所事事，靠打麻将打发时间，长此以往，出大于入，可能导致二次返贫，结果势必给政府和社会造成不小负担。
        三、对策方法
    农村新型社区既不是原来的村庄，也还不是真正意义上的城市社区，管理模式上既不能按照农村也不能照搬照抄城市模式。因此，新型社区必须注入全新的管理方式和理念，建立合理的发展机制，有序推进社区建设。
    （一）政府尝试充当领路人角色
    1.政府职能的转变。转型时期的中国，社会结构有着比较大的变化，这体现在政府所涉及的领域方面，在过去政府主要关注国家发展的行政问题，但是随着经济的不断发展，政府的社会管理职能渗透到社会各个领域。城市的每一个组成部分都有其相应的职责和功能，社区作为一个自治性的群众组织，所扮演的角色不应该是政府指导下的准政府组织，而是应当是一个由社区居民自我管理自我发展的基层群众自治性组织。在实践发展中，它既不能照搬照抄西方的完全或基本自律自治模式，又不能全靠政府推动，而应该采用一种以行政主导、政府行为与社会自主相结合的混合的管理模式，这种模式旨在肯定政府对于社区管理的指导监督，非一味地布置任务下达命令，目的在于充分调动广大社区成员的参与积极性，并不断提高这种积极性，社区管理由偏重行政行为逐渐转为偏重社会行为，使政府的推力变成方向性指引，区别就在于同样是发展，是居民被动还是自发，孰优孰劣不言而喻。
    2.重视培养强居民自治意识。民主是社区建设的方向、自治是社区建设的内涵，在实践中要注重加强培育社区居民的自治意识，增强社区自治的认同感和归属感，提升参与意识和管理意识，要让居民认识到自己是社区的主人，是社区建设的参与者和受益者。通过各种形式教育、启发、引导居民群众增强参与管理社区事务和参与社区活动的责任，完善居民代表会议制度，定期召开居民代表会议；深化居务公开制度，社区事务定期向居民报告；尊重居民对社区居委会成员的选择权，明确社区居委会的民主决策、民主管理和民主监督的自治权利。突出基层政府与社区的桥梁作用，扩大基层民主，工作透明度，让社区居民享有充分的知情权、决策权、管理权、监督权，激发居民参与社区自治和社区建设的热情。
    3.推行政府主导下的社区公共服务社会化。社区公共服务建设客观遵循市场经济规律，但基于公共服务所满足的是居民日常基本生活所需，具有的公益性质，不能完全实施市场化，完全的市场经济下的社区公共服务容易受到利益所影响而滞后，政府对于加强社区公共服务有责却不可能一摊到底。为此，应当建立以政府主导、社会组织参与的多元化公共服务模式，通过配齐配强硬件、做好选优软件，积极推行社区公共服务社会化。首先，在基础设施建设方面，严格制定公共服务设施标准，系列配套设施做到提前规划、及时建设、高标准完工；其次，在政府加大投入支持力度的同时，引导鼓励公益性民间组织进入社区，大力推行“政社互动”， 通过政府购买服务方式，依靠和动员社会力量承建各类社区公共服务，吸纳社会组织为社区居民提供多样化服务，通过服务“外包”，实现“政府省心、居民称心”，做到便民惠民。
    （二）从创新理念推动改革实践
    1.试行户籍改革 “三步走”战略。现行的户籍制度与飞速发展的经济、快速流动的人口现实不甚匹配，不适于城乡一体化发展大环境。现状下公安部门要加强户籍管理，严格做到人随户走、人走户销，村（社区）要加大宣传、普法入户。进一步可尝试推行“模式—制度—政策”的“三步走”改革战略，第一，社区管理服务方面应逐步建立起以居住地管理为主的社区管理新模式，使社区管理服务与户籍脱钩，实行社区管理属地化，使社区真正为居住在社区内的住户服务；第二，是要推行户籍准入制度改革，实行科学灵活的户口平移和准入制度，消除迁移阻力；第三，是要破除户口与“福利”挂钩机制，从问题根本原因来看，破除一纸户口背后所代表的利益是城乡一体化发展中的症结所在，即最终要消除城乡户口之间的利益差异。
    2.建立“三方互动”新型管理模式。物业管理的综合性较强、涉及面较广，关系到居民的日常生活。在明确物业公司是小区物业管理主体的前提下，作为社区居委会尤其是政府行政职能部门与也应承担各自职责，有机介入到管理中来。进一步理顺相互关系、强化部门协调和业务帮助，对业主大会、业主委员会加强宣传教育引导、化解居民负面抵触情绪；深入推进物业小区综合治理，加强农村新型小区治安管理和物业纠纷的化解，引入网格化管理理念，加强信息流通，各类问题纠纷等通过网格员直接上报相关部门或协调解决。形成“物业为主、政府协助、综治协同”的“三方互动”新型小区管理模式。
    3.建立新型社区队伍管理“三大机制”。新型社区管理建设是一项全新工作，需不断探索、实践、推进，这就需要一批政治素质好、业务能力强、热心社区事业的优秀人才，为此社区应当注重人才的长期培育发展。一是要建立“学习指导”机制，随着一体化进程，农村变社区、农民变居民，改变传统的农村管理方式，社区干部先要加强自我学习和自我提升，从被动学习到主动请问，在实践中摸索契合业务理论新方式，不断吸纳新知识新理念；二是要建立“激励保障”机制，稳步提升社区工作人员待遇，吸引专业型人才到社区任职为社区发展注入新鲜血液，完善社区干部考评激励机制，考评结果与干部的政治经济待遇挂钩，增强岗位吸引力，激发工作积极性；三是要建立“团队协作”机制，树立社区一盘棋的理念，注重管理服务方式、经验交流沟通，增强社区组织活力，强化社区团队意识，营造互相协作、共同提升的良好局面。
    （三）牢筑稳定根基再推建设新高
    1.千方百计推动农民就业。现行征地安置政策是一种纯粹性经济补偿办法，虽在城乡一体化发展中发挥了积极的推动作用，但从保障农民生计可持续发展长远考虑，应逐步有所改进，把重点放在重建生产力，解决广大农民的长远生计上，在政策制度上双管齐下，通过制定科学合理的补偿机制，在征地补偿费用之外，尝试创设一定投资资金为农民创业和发展；同时把解决农民社会保障作为征地的前置性条件，进一步完善征地制度。在推动就业方面，充分整合现有的社会资源，为农民提供就业培训与职业教育，提高其劳动技能水平、增强其就业竞争力，并依靠现有的劳动力市场，为农民就业提供有价值信息，千方百计推动农民就业来稳固农村社区和谐根基。介于农村社区的住户主要是还是拆迁户，住户的农民身份并未有实质性改变，思维依然保持着原有农民惯性，政府还要加大培训、引导，为社区居民提供丰富的精神文化服务，促使广大农民更新观念，提高自身素质。
    2.探索社区管理信息化之路。现如今，数字化飞速发展，在管理模式上，社区也要加强创新、与时俱进。但目前社区总体信息资源配置不甚平衡，各职能部门业务系统重复设置严重，资源浪费，社区工作重复量大。随着城乡一体化推进，农村居民对市场信息、政策信息、服务质量的要求不断增强，为此社区信息化建设是城乡一体化大发展的客观形势需求，亦是提高社区管理服务的水平的有效手段，通过科学搭建社区综合性信息平台、民生服务平台，协调各个职能部门、有效整合资源，促使信息资源互通互动互享，实现社区政务信息化、社区管理信息化、社区服务信息化，从而满足社区居民在公共服务上的多样化需求。信息化建设对于开展社区民主选举、决策、监督也有着积极推动作用，方便社区居民通过网络参与到社区自治中来，更有利于实现社区自治和基层民主。